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土壤污染责任认定将出新规 "谁污染,谁治理"规则细化

(原标题:土壤污染责任认定将出新规 “谁污染,谁治理”规则细化)

  摘要:两份文件包含了土壤污染责任人的认定可往前追溯40年,如何判定污染行为与土壤污染之间的因果关系,以及鼓励责任份额协商等规定。

▲2014年5月23日,武汉汉阳,当地一处农药厂片区正进行土壤修复治理工程,该地块土壤受农药污染严重。

  在既往很多案例中出现的土壤污染责任认定相互扯皮不清,耗费大量人力、物力、公共财力的僵局,有望得以化解。9月17日,生态环境部官网发布两份通知,公开征求社会各界对《建设用地土壤污染责任人认定办法(试行)(征求意见稿)》(下称《建设用地办法》)及《农用地土壤污染责任人认定办法(试行)(征求意见稿)》(下称《农用地办法》)的意见和建议。两份文件包含了土壤污染责任人的认定可往前追溯40年,如何判定污染行为与土壤污染之间的因果关系,以及鼓励责任份额协商等规定。

  目前,两份征求意见稿正在向社会公开征求意见,各机关团体、企事业单位和个人均可提出意见和建议,截止时间为2019年11月5日。两份征求意见稿均提出,本办法自2020年7月1日起施行。

  不少长期关注土壤污染问题的人士认为,两份目前仍在征求意见阶段的办法出台颇具现实意义。“之前《土壤污染防治法》和《土壤污染防止行动计划》虽然都明确了‘谁污染,谁治理’的基本原则,但一直没有细化的政策来规定如何落实这一原则。”一位长期关注土壤污染治理与修复的环保人士告诉记者。

  今年4月由南京大学(溧水)生态环境研究院与环保组织绿色和平联合发布的报告《中国城市污染地块开发利用中的问题与对策》也指出,政府和土地的新使用者正在成为污染治理责任的承担者。在已披露信息的污染地块中,有超过65%都是由当地政府或开发商治理。该报告指出,这本质上是用公共财政的收入或购房者的钱来为污染者买单,并不能体现污染者负责的公平原则,也不利于对潜在污染者的污染行为产生威慑。(参见报道“报告:省会城市污染地块仅两成已修复”)

  此次《农用地办法》划定了三类责任人。第一类是在1979年9月13日《环境保护法(试行)》(下称1979年环保法)生效后,排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或者其他有毒有害物质等,造成农用地土壤污染,需要依法承担风险管控和修复责任的单位和个人。这意味着,污染责任人的认定可往前追溯40年。

  “往前追溯40年有扩大化之嫌,因为那时候大家还没有土壤保护的常识和意识,而且我国土地制度特殊,实行公有制,以前有很多污染责任主体是国企、乡镇企业,40年前的污染很难认定责任和追责”,一位资深土壤修复专家对记者评论道。

  而针对我国突出的农药、化肥污染问题,还有两类责任人也被囊括在内,追责延伸至农药化肥的生产经营者和农业生产经营组织。这两类分别是:违法生产、销售不合格的农药、化肥等农业投入品,造成农用地土壤污染,需要依法承担风险管控和修复责任的生产经营者;违法使用不合格的农药、化肥等农业投入品,造成农用地土壤污染,需要依法承担风险管控和修复责任的农业生产经营组织。

  但上述两类责任人认定仅追究2019年1月1日土壤污染防治法生效后的责任。《农用地办法》编制说明中提及,这主要考虑的是1979年环保法规定的“谁污染、谁治理”原则,适用于“企业、事业单位的选址、设计、建设和生产”,不包括农业活动。此外,从国际上看,也尚未发现有对农药、化肥导致的土壤污染溯及既往的案例。

  相比之下,《建设用地办法》的土壤污染责任人只有1979年环保法生效后,因排放、倾倒、堆存、填埋、泄漏、遗撒、渗漏、流失、扬散污染物或有毒有害物质等,造成土壤污染,需要依法承担风险管控、修复责任的单位和个人这一类。

  两份征求意见稿规定,相关主管部门(农用地办法为农业农村、林草主管部门会同生态环境主管部门、自然资源主管,建设用地办法为生态环境主管部门会同自然资源主管部门)在受理责任人认定申请后,可成立调查组或指定/委托调查机构展开调查工作。调查组或调查机构应当自启动调查之日起90个工作日内提交调查报告,延长期限原则上不得超过30个工作日(监测、技术评估、鉴定等不计入调查期限)。

  两份征求意见稿还列出了污染行为与土壤污染之间因果关系判定的方法。以《农用地办法》为例,符合下列四项条件即可判定:在农用地土壤中检测出特征污染物,且含量超过国家、地方、行业标准限制,或者超出对照区含量;土壤污染责任人的存在会向农用地土壤排放或者添加该污染物;受污染农用地土壤可以排除其他相同或相似污染源的影响;受污染农用地土壤可以排除非正常因素的影响,如高背景值、气候变化、病虫害、自然灾害等。

  “专业证据似乎不够能如此简单断定,土壤污染物的来源、迁移、转化等都是多途径、多过程,土壤是多相体系,土壤-作物-人体作用过程复杂,这都是属于自然科学层面的。而社会科学层面则涉及到土地制度、承包制度、各利益相关人等。此外还有司法层面的,各个相关人如何界定、责任如何界定、如何追责。并非简单得如‘加减乘除’一般。”上述土壤修复专家称。

  对于土壤污染责任人相互扯皮不清,两份征求意见稿都鼓励责任份额协商:鼓励涉及土壤污染责任的多个单位和个人之间就责任承担及责任份额达成协议,责任份额按照各自对土壤的污染程度确定。无法协商一致的,原则上平均分担责任。征求意见稿也提出,因土壤污染责任争议导致未及时管控土壤污染风险,造成他人人身、财产损失,或者损害国家利益、社会公共利益的,土壤污染责任人应当依法承担相应责任。

  征求意见稿的附则中还提到,开展土壤污染责任人认定的农业农村、林草、生态环境和自然资源主管部门,应当向同级政府申请资金用于责任人认定。

  “我认为认定费用可由政府先垫付,鉴定出责任主体后再由责任主体支付。”有环保人士提出建议。

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