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破解尾矿污染治理难题 自然资源部拟推"谁修复,谁受益"

(原标题:破解尾矿污染治理难题 自然资源部拟推“谁修复、谁受益”)

  摘要:与以往政策强调“谁污染,谁治理”原则不同,《意见》拟遵循“谁修复、谁受益”原则,通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等激励机制,吸引各方投入,推行市场化运作、开发式治理、科学性利用的模式,加快推进矿山生态修复。

▲2017年12月24日,在湘西花垣县土地村尾矿库,枯树横七竖八地倒在碧绿色的水中。图/记者 梁莹菲

  尾矿污染治理旧账无人买单的困局有望破解。10月22日,自然资源部国土空间生态修复司发布《关于公开征求<关于建立激励机制加快推进矿山生态修复的意见(征求意见稿)>意见的通知》,该通知称,为解决我国矿山生态修复历史欠账多、现实矛盾多,“旧账”未还、“新账”又欠等突出问题,破解资金投入不足瓶颈制约,加快推进矿山生态修复,该部研究起草了《关于建立激励机制加快推进矿山生态修复的意见(征求意见稿)》(下称《意见》),面向社会公开征求意见。

  与以往政策强调“谁污染,谁治理”原则不同,《意见》拟遵循“谁修复、谁受益”原则,通过赋予一定期限的自然资源资产使用权等激励机制,吸引各方投入,推行市场化运作、开发式治理、科学性利用的模式,加快推进矿山生态修复。

  尾矿污染是我国土壤环境污染的一大来源,其治理责任划分又是个老大难问题。据原环保部2017年发布的《污染地块土壤环境管理办法》规定,造成土壤污染的单位或者个人应当按照“谁污染,谁治理”原则承担治理与修复的主体责任。具体来说,责任主体发生变更的,由变更后继承其债权、债务的单位或者个人承担相关责任。责任主体灭失或者责任主体不明确的,由所在地县级人民政府依法承担相关责任。土地使用权依法转让的,由土地使用权受让人或者双方约定的责任人承担相关责任。土地使用权终止的,由原土地使用权人对其使用该地块期间所造成的土壤污染承担相关责任。土壤污染治理与修复实行终身责任制。

  但在现实中,一些地区由于污染过程发生在很多年前,属于历史旧账,几十年间的经济体制变更已造成污染主体灭失,很多地方追溯不到“明确的”污染主体。而地方政府财力有限,又往往难以负担成本高昂的尾矿污染治理,最终造成污染治理无人买单的局面。记者曾赴湖南花垣县、江西九江市、湖北大冶市等多地报道过类似的尾矿污染困局(参见周刊报道“九江尾矿治理无人埋单”“湖南尾矿遗祸”“大冶镉污染之后:代价与修复”)。

  本次《意见》所称的历史遗留矿山,即是指由于历史原因矿山修复治理责任主体已灭失,应由地方政府负责修复治理的矿山。具体包括两类情形:一是矿山地质环境治理恢复保证金制度实施之前采矿权已经灭失的矿山;二是矿山地质环境治理恢复保证金制度实施之后,因政策性关闭且在关闭时地方政府已与采矿权人明确由政府履行修复治理责任的矿山,其中涉及的国有土地使用权同时收回。

  本着“谁修复、谁受益”原则,上述《意见》规定,历史遗留矿山废弃国有建设用地修复后拟改为经营性建设用地的,允许在符合国土空间规划前提下,以整体“打捆”形式,将矿山生态修复方案、土地开发利用方案、土地供应方案一并通过公开竞争方式确定同一修复主体和土地使用权人,赋予其一定期限、一定比例的经营性建设用地使用权,并分别签订生态修复协议与土地出让合同;修复后拟作为国有农用地的,可由市、县人民政府或其授权部门以协议形式确定修复主体,双方签订国有农用地承包经营合同,从事种植业、林业、畜牧业或者渔业生产;修复后拟发展特许经营项目的,按照特许经营有关管理规定,修复主体可优先获得经营权。对历史遗留矿山废弃土地中的集体建设用地,集体经济组织可自行投入修复也可吸引社会资本参与,修复后符合国土空间规划确定的工业、商业等经营性用途的,可以出租、出让用于发展相关产业,并在出让、出租、转让合同中明确生态修复有关责任。对列入土壤污染风险管控和修复名录的地块,凡用途调整为住宅、公共管理与公共服务用地的,应符合风险管控要求、并达到修复目标。

  《意见》还规定,实行差别化土地供应。鼓励各地依据国土空间规划在矿山修复后土地上发展旅游观光、农业综合开发、养老服务等产业。发展旅游、养老服务产业涉及永久性建设用地的,依法按建设用地管理;利用矿区自然景观及农牧渔业种植、养殖用地的,可不征收(收回)、不转用,按现用途管理;利用国有土地建设非营利性教育、科研、体育、公共学问、医疗卫生、社会福利等符合《划拨用地目录》的建设用地项目,可按有关规定以划拨方式提供土地使用权;其它符合协议供地条件的,修复主体可在同等条件下优先取得土地使用权。

  盘活生产建设矿山存量建设用地。鼓励生产建设矿山边开采、边修复,依据国土空间规划将本企业废弃的建设用地修复为农用地的,可按照历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理,按规定验收合格后,腾退出的建设用地规模优先用于本企业在省域范围内新采矿活动所需建设用地指标,节余指标可在省域范围内流转使用;修复成耕地的,按规定验收合格后,可优先用于本企业采矿活动新占用耕地的占补平衡,补充耕地节余指标可以在省域内流转使用。在符合国土空间规划前提下,经有批准权限的县级以上人民政府批准,矿山企业可按市场价补缴土地出让价款后,将依法取得的国有建设用地修复后用于商业、服务业等经营性用途。生产建设矿山将废弃国有建设用地修复后用于兴办国家支撑新产业、新业态项目的,经县级以上人民政府批准,可继续按原用途使用,过渡期为5年;过渡期满后,依法按新用途、市场价,以协议方式重新办理用地手续。鼓励生产建设矿山与社会资本合作进行矿山生态修复利用。

  推动矿山修复土地指标交易。历史遗留矿山废弃建设用地或未利用地修复为耕地的,按有关规定验收合格后,可纳入补充耕地储备库,在省域内流转;建设用地修复为农用地腾退出的建设用地指标,可在省域范围内流转。社会资本投入历史遗留矿山修复的,可按有关规定或合同约定取得各类指标流转收益。

  合理利用废弃矿山土石料。对历史遗留露天开采类矿山,因削坡减荷、消除地质灾害隐患等修复工程而产生的土石料,修复主体可以无偿用于本修复工程,确有剩余的可对外进行销售,由县级自然资源主管部门在科学评估论证基础上,按“一矿一策”原则,同步编制利用方案和修复方案,报市级自然资源主管部门审查同意后实施。涉及对外销售的,须由县级人民政府组织实施,纳入公共资源交易平台,销售收益全部用于本地区生态修复。

  本次《意见》公开征求意见的截止时间为2019年11月6日前。

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